摘要
光绪八年，云南省贿办军需报销案发。该案暴露出现行军需奏销制度已陷入两难困局而难以为继。奏销制度的不健全导致了吏治腐败和各省外销财政扩张。清廷在组织干员彻查追责的同时，相继推出自定省章、事前立案等举措，力图重新发挥奏销稽核全国财政收支的功能。但奏销制度的内在矛盾并未根除，则例与财政实践的脱节问题仍然存在。户部力图在奏销制度框架下所做的一些技术上的改进，对国家财政制度的完善难期成效，这表明以例治财这种传统的财政治理路径已趋于末路。
光绪八年（1882），云南省贿办军需报销事发，涉及该案而最终获谴者包括枢府大员、地方督抚、司道御史乃至户工等部下层书吏凡30余人，一时谓为大狱。细察云南报销案的来龙去脉，梳理案件背后错综交织的人事、利益关系，不难窥见光绪朝前期清廷内部派系倾轧的复杂面相。因此，治史者多选择从政治史的角度对该案进行解读。
云南报销案因军需报销而起。这起贿办报销案件，同样也暴露出晚清中央集权财政体制的一些深层次问题，诸如财政主管部门吏治腐败，各省外销财政凸显，奏销制度陷入窘境而难以发挥稽核财政收支的正常功能等。该案发生后，清廷在组织干员彻查追责的同时，也迅速采取举措，力图弥补财政管理制度上的一些罅隙。云南报销案事实上成为光绪朝前期清廷整饬财政秩序的一根引线。从这些措施的实施及政策的着力点来看，清廷显然已认识到云南报销案所必然产生的内在根源，也开始注意到外销收支这一奏销制度之外隐性财政的存在，只不过在治理方策上，仍是遵循规复奏销旧制的传统路径。清廷这些规复旧制的努力，终究力度有限而收效甚微。撇开政治史的认知脉络，而从财政史的角度来重新审视晚清时期这一重要的报销腐败案件，对于认识清季财政秩序崩坏的制度性根源具有重要意义。
一
云南报销案的案发及审结过程可以大概勾勒如下：光绪七年正月，云贵总督刘长佑、云南巡抚杜瑞联委诸云南善后局总办崔尊彝办理该省军需报销业务。云南省的这笔军需报销业务，从同治十三年（1874）至光绪六年，涉及时间长达7年，所费银1200余万两，期长款巨。崔尊彝长期处理各项钱粮报销事宜，深谙其中曲折，料定部中书吏必定刁难勒索。此时正好有同僚潘英章升补永昌知府，须进京引见。崔尊彝便委托他先到京城探听门路，打通报销关节，并将一笔十余万两的巨款预先汇至京城山西票号，作为其在京活动费用。潘英章到京后，四处活动，先后找到太常寺卿周瑞清、户部候补主事龙继栋、御史李郁华以及负责核办此次云南报销的户部云南司主事孙家穆等。经众人说合，孙家穆承诺，云南方面拿出一笔8万两银子作为兵、工等部的津贴，报销可保通过。光绪八年五月，崔尊彝到京与潘英章办理钱款交接时，云南报销进展尚属顺利。涉及户部的款项约为947万余两，已经户部核准复奏；涉及工部的款项约为93万两，已经工部议准，只是尚未会奏；剩下160余万两，归兵部核销，兵部以未经造册议驳。全案虽未全部完结，但大局已定。潘、崔二人随即放心离京。
但潘、崔两人离京不久，事态发生逆转。先有御史陈启泰上奏弹劾太常寺卿周瑞清包揽云南报销，户部司员书吏含混办结；后有掌云南道御史洪良品，奏陈云南报销环节中户部有索贿情节，矛头直指户部堂官景廉、王文韶等。言官的纠弹，引起朝廷的重视，清廷立即派刑部尚书潘祖荫（后为张之万）、理藩院尚书麟书等人调查此案，继又派新任户部尚书阎敬铭、刑部侍郎薛允升会同查办，醇亲王奕誴、工部尚书翁同龢参与会审。涉事官员周瑞清、龙继栋、李郁华等先后被停职候审，当事人崔尊彝、潘英章解部质讯，涉案书吏除事先外逃外，余皆被控制查办。讯出涉案总金额21.3万两，除崔、潘等人的私款7.74万两，崔尊彝借用天顺祥票号银2.8万两外，涉及报销津贴银实共10.76两。其中在孙家穆家过付的8万两，或作为办公经费，或作为津贴，被户、工等部司员书吏瓜分，余银2.76万两被查明为崔尊彝挪为私用。但还有崔尊彝借用票号的2.8万两究竟作何使用，是私自开销，还是送了碳敬，抑或作为贿赂送给了景、王二人？因当事人崔尊彝途次病故，无从查考，即质询潘英章等，也不能指出确据，只能作为私款模糊处之。光绪九年五月廿七日，翁同龢等将案情上呈，云案奏结。
涉案各司员、书吏均遭严惩。虽未发现原枢臣景廉、王文韶有明显的受贿情节，但作为户部堂官，于下属司员得受不枉法赃毫无觉察，难辞其咎，分别交部议处，降二级。前任云贵总督刘长佑、巡抚杜瑞联对属下贿办报销，事先未能觉察，交部分别议处，降三级。案发后，现任云贵总督岑毓英未及时将该省挪用银两查明实数具奏，也得到降一级的处分。
光绪八年发生的云南军需报销案，牵涉面广，影响大，震动了当时的晚清政坛。该案的审理历时两年多，最终虽得以完结，但至少有如下三点使不谙内情者颇感疑惑：
其一，云南报销案中涉案金额是否都为应销款项？既然应销，为何还需贿赂部员？从云南报销案的审理结果来看，涉案人员多以“不枉法受赃”作为定罪的根据。何为“不枉法”？光绪九年五月廿五日翁同龢等在东暖阁向慈禧汇报案情、解释完赃减罪律例时云：所谓枉法、不枉法，指应销、不应销而言。枉法即指不应销而销。云南报销册籍的核销涉及到户、兵、工三部，除兵部以造册不全为由没有同意准销外，户、工两部均声明，云南省报销的均是“非不应销之款”。但张佩纶在《云南报销案可疑三端片》中即指出，云南此案报销，将岁支杂款全行纳入军需，并风闻银数出入总散不甚相符。鉴于此，光绪八年九月二十二日的上谕，曾要求户、工两部再选派廉干司员8人，将云南报销案中所有报销册籍查照例章，秉公详细复核一遍。工部主事曾鉌即是8人中的其中一员。九月二十六日他前往工部尚书翁同龢处回事，意欲以“照复”二字将此事支吾过去。可见在曾鉌看来，工部的准销程式应没有问题。但翁同龢极其慎重，饬令其细查再定。十一月二十一日，《翁同龢日记》载：“夜福至来，问以云南报销事究竟能自信否？则对曰能信，气颇激昂也。”福至为工部司员，曾参与过云南报销册籍的审核工作。十一月二十四日翁同龢入署，再次碰见已放御史的曾鉌，“该司以为无可查核，余命就淮军等报销册比较。遇瑞公，瑞公亦有应准之语也”。翁同龢仍令将云南报销册比照淮军报销册进行复查，结果发现，云南的报销比淮军的报销还有所节省，正如十一月二十七日《翁同龢日记》所云：“入署，复查云南报销事，大致虽较各营为减。”十二月初十日，工部核复云南报销“应准”情形，奉旨依议。但工部的核销是否真的就无懈可击，尚是疑问，因为前引翁同龢十一月二十七日日记末了还有一句话：“究未行查兵部，终属疏漏。”
最大的问题出在户部。光绪八年十一月二十日，户部将重新审核的结果上奏。确认云南此次军需报销由户部审核者共银9465291两零，查明有例案可循、奏咨可考请销银仅为6929962两零。此外，尚有册开之驻防缉捕经费、催饷委员局用、补解操赏、剑川丽江运脚、粮道缮书册费役食、新降蛮目口粮、解粮卷盘费等款，请销银435146两零，均无本案可查；该省军需赏号支销请销银2100182两零，查照滇省章程未能吻合。户部要求云南省就这些款项分别进行核实，复查结果声覆到日再进行核销。随后，新任云贵总督岑毓英、云南巡抚唐炯逐款声覆，并造具清册一本、同治十三年以后勇营章程一本咨送到户部。经过查实，户部称：查得同治十三年以后至光绪六年止历时七年，云南省办理大小军需25次，此项军需赏号仅开支银210万余两，虽与上届云南军需章程未能吻合，但“核其时势，尚属实情”，而且比较他省，尚属有减无增。行查支发粮道缮书册费役食等款，仅发现粮道缮书、解卷粮盘费两项内有溢发银1280两，应责令在经办局员头上如数扣还；其余开支各款，或查与部例相符，或据称照滇章支发，尚应销银433866两。
8人专案组复查的结果是，没有发现云南报销册中存在大的违章款项，按照户、工两部的话来说，报销的款项均为“非不应销之款”。何为“非不应销之款”？户部的解释是有的款项与例章未甚相符。而未甚相符的原因是“卷牍不齐，事同创始”，即以前没有先例可循，不便遽予否决。户部不明言准销，而以“非不应销之款”为模糊断言，这一模棱两可的表述里其实包含着这样一个事实，即云南报销案中还存在250万两可销可不销的巨款，其准销与否，则完全取决于户部司员及书吏的态度。而这正是该案中大量部费存在的合理逻辑所在。
其二，部费是一种什么性质的款项，是赃款抑或津贴？清代京官素称清苦，五品实缺官，岁俸不足百两，另加十余石俸米。正途候补者，减半支给。如是捐纳得官，还不及半俸。京官生活之需，多仰给于饭银、部费乃至外官之冰炭敬与别敬。而处理具体核销事务的各部书吏，连正、半官俸也没有，只有少量的工食银以及心红、纸张之费，他们更仰赖于饭银、部费或其他陋规过活。
饭银，向来由外省随正项钱粮解送到户部，贮存银库，又称随正饭食。户部还专门设立了一个饭银处，来调剂使用这笔资金，除支给户部堂司各官养廉并各司处纸张笔墨饭食及书役人等应差饭食之用外，还负责支给内阁、理藩院等处的养廉银。饭银来源于各省湘平升平等平余项下，以及各项节省赢余向不报部之款，性质类同溢收耗羡。每年解部饭食，并无定额，地丁项下饭银以广东为最，约为4300两，关税以浒墅关为最，约为2200两；盐课以两淮为最，约为5500两。由于清前期不常用兵，饭银只存在于常例钱粮奏销，军需奏销则没有这方面的规定，有的只是部费。
部费，在康熙年间即已存在，但为数较少，惟部吏有之，司官以上则未闻收受。道咸以降，年年兴兵，军需供应浩繁，军需报销事务日繁，户部仅稿工贴写书吏增至600人以上，仍显人手紧张，办公费用也就随之增加，加上军事期间各省协款增加，解部款项减少，饭银处所收饭银也就随之减少，饭银不敷使用，增收部费视为理所当然，而且不仅部吏收受，部中司员也开始居间分润。部费用于部中笔墨纸张等办公之用者，为公用；用于帮贴司员、书吏生活落入个人腰包者，为津贴。云南报销案中，过付银8万两即是这种性质的部费，多数作为津贴，只有极少部分作为公用。
清代官场还广泛存在官员间的私人馈赠，一般是下官进献给上官，外官馈送给京官，夏天以消夏的名义曰冰敬，冬天以取暖的名义曰碳敬，临别馈送曰别敬。每到年尾，外省官员“以京官职分之大小，分炭敬之厚薄”。京员亦以此作为过活的补贴。《翁同龢日记》中有多处关于碳敬的记载，翁同龢本人于此有收有拒。军机大臣李鸿藻“亦直认炭敬”。
尽管饭银、部费、碳敬等款同属陋规，但就其公私程度来讲，还是有一定的区别。饭银在某种程度上是清代俸禄制度的一个补充，体现了清廷以耗羡补贴外官、以饭银调剂京官的意图，“公”的程度较高；其次为部费。部费有饭银的某些特点，但不为制度所认可，其收支也带有随意性，就其使用去向而言，公用比津贴的“公”的程度要高；再次为碳敬等款。碳敬表面上虽纯为个人行为，但由此获得的官员间情谊的增进，很难说不会影响到以后相互间的公务活动中。
正是由于饭银、部费、碳敬等款形式相近，但性质不同，有的涉案人在供词中故意将部费与饭银混为一谈，希图减轻罪责，如云案中户部主事孙家穆供称：“今年二月间，有同司主事龙继栋言及云南销册将到，向来均有奏销饭银，自军兴后改为公费，贴补司中办公。”光绪十年，因涉案被革户部主事周颂捐复主事原官，户部称其在云案中挪用司中饭银不知系报销之款，赃非入己，因此情有可原。在对赃款的认定范围上，清廷内部形成了两派意见。满洲亲贵惇王一派主“收”的原则，不论部费、碳敬，只要收了，就属赃款，一律追查；翁同龢等汉官僚一派则主“支”的原则，不论部费、碳敬，从公项支出的应予追查，从个人私项支出的即免予追究。朝野人士对此也有不同的看法。如王闿运认为：“报销部费，相沿已久，直省通例，与饭照同科。”左宗棠则认为陋规应区别对待：“相沿之陋规，或借以办公，或取以充交际之用，尚可谓为应得之款；至因巧取而创立名色，因营私而潜通请托，则赃款也。”清廷内部对部费性质之所以难以取得一致的认识，是因为部费虽于法不允，但于情于理却又难舍。
其三，云南报销案中的巨额贿款来自何处？来自公款还是私项？案情显示，除借款外，涉案人崔尊彝由云南兑京银共18.5万两，内中有崔尊彝等人所汇私项7.74万两，剩下10.76万两均是作为打通报销关节贿赂京员的活动经费。光绪八年九月二十二日上谕就此追问：崔尊彝、潘英章来京办理报销所赍银两，究系支用何款?是否库款，抑系军饷盈余？要求云南地方官员刘长佑、岑毓英、杜瑞联等查明具奏。经过20多天的“调查”，十月十五日云南方面回奏称：云南藩库本属空虚，按月动放，均经册报有案，并无发交潘英章赍京之款。善后局用项亦极支绌，遇有紧要饷需，尚须向商号挪借垫用，从无盈余。惟闻从前办捐时，各省平砝大小不一，此中稍有长余，均归各局作为外销公用。该员所赍银两是否来自此项，现在捐局久经裁撤，无从清查。此款既非司库所出，亦非善后局所有，连云南省督抚也不敢承认从何而来。直至涉案人潘英章到案后，由他的供词才得知：此项巨款来自捐局平余。所谓平余，意即平色之余，是银两在收放过程中由于平砝标准不同所产生的溢额。清初规定，平余银由中央与地方分用。各省解缴户部钱粮时，每1000两附解平余银25两，平余实质上成为一种地丁附加。关税、盐课同样处理。但捐局平余不同，因为厘捐是一种正项外的后出税源，其平余的分配，中央并无像钱粮一样的规定，基本上留在了地方，是一种外销款项。
清廷表示不可理解：捐局平余虽与正款钱粮不同，但仍属官项，不应如此漫无稽考。且以各局公用外销之款，经崔尊彝挪移动用至十余万两之多，该局主守官吏岂得诿为不知？如果确切查询，何至多寡并无实数？乃该前任总督刘长佑、巡抚杜瑞联，平日于官项出入一无查考，任听属员挪用。
其实，如此巨款，云南省督抚焉能不知？只是内情复杂，不便如实相告罢了。当时，清廷就贿款来源一事追问云南巡抚杜瑞联时，云南方面有两种选择，一是和盘托出，向朝廷如实相告；一是佯作不知，继续遮掩。杜瑞联选择了后者，结果云南省督抚同受处分。王闿运认为云南当局此举失当，造成“为法受过”的后果，他的主张是，与其遮遮掩掩，不如“直陈所由，尽发其覆”。但无奈“鹤公文吏”，无此壮识。他甚为刘长佑抱不平，认为“此则明公所宜引咎，而实公罪之有可原也”。
但即便如王闿运所期，杜瑞联略有壮识，光明正大向朝廷坦诚相告，恐也未必能够换得清中枢机构的谅解。相反此举不仅将开罪于户部，同时也向中央袒露了私藏，暴露出各省外销财政的虚实。而这，在当时被认为是一种“违众矫时”的行为。
二
云南报销案因军需报销而起。这起贿办报销案件之所以疑惑重重，难以根究，主要原因在于当时的奏销制度与财政实践已发生严重脱节。
清代，国用出纳统之于中央，清廷通过奏销制度来掌控天下之经费。原则上来说，地方所有收入必须上报到中央，所有支出必须得到中央的核准方可动用。奏销分常例和专案。常例奏销强调“额”，专案奏销则强调“例”。军需报销属于专案奏销。每拨一款，则列一案，逐案层递滚算。案结，由户、工、兵等相关部院“按照则例，逐款详核。凡动用银、米，核与则例相符者，必查对底案，始准报销，以归核实。或例准开销而未经动用，及实用之数比则例较少者，即照实用之数具报，不得因有例可援，稍任浮冒。此外有军行紧急事在必需，量为变通，而核与成例不符者，照例核减，另行分别着落认赔”。因此，是否如例是确定该款军费支出能否报销的准绳。
户、工各部均颁有各种则例，每隔几年修订一次。《户部则例》自乾隆年间纂修，经嘉庆、道光、咸丰到同治四年、十三年已多次修订，但各部《军需则例》却一直沿用乾隆朝的。乾隆四十一年（1776）四月，以平定两金川大功告成，饬将各省军需核定条规，俾有遵守。四十九年三月，军机大臣会同户、兵、工部奏明，军需各例纂拟完竣。五十年二月，又在前此基础上陆续更改，遂成120条，分16卷，其中《户部军需则例》9卷、续修1卷，《兵部军需则例》5卷，工部1卷。此后的军需报销，皆以是书为根据，再未修订。
咸同年间，户部所依凭的军需则例，仍然是乾隆年间颁布施行的。战争状态下形成的带有权宜性的新案，都没有纂入则例中。取200余年以前之办法，绳200余年以后之情形，报销内容自然与则例发生脱节。再加上战争旷日持久，一案军需之起，至办理报销之时，往往数年、十数年之久，物价既殊，人地亦易，遂有所用非所销、所销非所用之病。
首先是价值悬殊。户部所规定的可报销款目价值还是乾隆时期的标准，与咸同年间的时价已差别甚大。在广东，按则例规定，调赴到军营及派办到军务、局务的文职各官例支盐粮、跟役、驮折各项，具有道员身份的可月支34两，知府身份的可月支31两8钱，州县月支24两8钱，佐杂月支16两。但到咸丰年间，物价已较乾隆年间昂贵，按原定标准，在事人员月食已远远不敷使用。同治二年，时署理两广总督晏端书不得不要求该省军需局制定新的标准，道员月支银100两，知府月支银70两，州县月支银32两，六品以下佐杂各员月支银18两。另外，军需造价也是今非昔比。制造火药，每百斤例价止准销银3两9钱，而咸丰年间的时价非16两不能成造，较之例价计增4倍有余。其制办枪炮、军械、账房、号衣等件成本，亦较例价加增。
其次是物资迥异。咸同年间一些新出现的军需支出，在乾隆朝的奏销则例中是没有的，如淮军淞沪军需中支放的常胜军粮饷、购买外洋军火枪炮价格，以及英法兵官教练洋枪炮队辛工口粮等款，系与洋人交涉，为向来军务所无，无例可循。
以上这些例外、不敷价款，不能被户部报销所认可，此之为“所用非所销”之谓。外省在报销时，如按实际情况如实造册，则必遭部驳，只能挑选合例准奏的大宗款项，造册具报。“其余则不能不捏造虚言，期符成格”，形成一篇假账。此之又可为“所销非所用”之谓。
另外，乾隆年间制定的报销则例，均是针对经制之兵、部拨之饷。咸丰军兴年间，参与军事的“召募之勇，十居七八；经制之兵，十才一二”。这些勇营的饷需多为自筹，其饷章也由各省、各军自行厘定。湘勇饷制是仿照江忠源营饷章略加修改厘定的。绿营定制，马兵饷酬月给2两，战兵月给1两5钱，步兵月给1两，当时的湘军陆勇则为每月4两2钱，水勇为每月3两6钱。勇营饷酬要高于绿营，这与例章迥不相侔。
各地勇营的饷制，有的是事先奏明皇帝立过案的，户部尚有案可稽，报销时可以案援例；有的是没有立案的，户部拿什么作为标准来核销这些统兵大员报上来的报销材料，都成了问题。例案山积，繁文缛节，户部在核销时往往也会失去准的，进退失据。山东历办军需报销勇粮，每月或给银3两至4两5钱不等，系由统兵大臣先行奏明，户部业已核准。咸丰十年，僧格林沁移营山东，户部发现，僧军勇粮一项每月给银2两6钱，比绿营兵略高，但比山东省报销的标准要低。户部感到受到蒙蔽，要求山东省将来所有勇粮报销，均照僧格林沁所定勇粮一律核减。当时的山东巡抚阎敬铭辩称：山东省自军兴以来，历年雇募练勇应支口粮，先经奏准每名月支银4两5钱；复经前巡抚谭廷襄奏准，核减至每月3两，均经过户部复准在案。他进一步解释僧格林沁勇营例支口粮比山东省减少的原因是，僧军系客军，军临之地，绅民人等每多捐输米面及草料等物到营，各州县亦兼运送粮料。有此例外接济，故领饷虽少，亦见饱腾。而山东本省之勇，则惟赖额支口粮，难以与僧格林沁大营之勇画一比较。勇饷与经制兵饷有别，勇营饷章又各省不一，各军不一，这些也是导致军需报销混乱的乱源之一。
军需报销混乱，为参与其事的胥吏人等钻营取巧提供了可乘之机。办理报销的地方官为求报销顺利通过，不得不给负责办理核销的部中司员或胥吏一笔部费以便通融。正如后人评述的那样：“军务匆迫，存亡危急之际，而筑一台有例，购一械有例，增一马置一帐莫不有例，临事不能拘泥，后事又不许通融，不得已惟有于报销之时，弥缝迁就，以求免于驳诘。故军务报销之案，尤为胥吏利薮，督抚统帅非甘行贿，疾首侧目而无如何。”一些刚正之士不愿伙同作伪，于报销环节曲为弥缝，坚持实用实销。在报销时情愿与部例不符，不愿与实数不合，这往往就会与户部发生龃龉。曾国藩就曾向皇帝解释：“咸丰九、十年间，户部屡次催造花名册，臣迄未造送。其有违部例者在此，其不欺朝廷者亦在此。此心可质鬼神，初无丝毫意见，敢与部臣相抗也。”为少免于户部的驳诘，曾国藩甚至建议部下，“银项应奏应题者，须倍加慎重，以少奏为是”。曾国藩的“少奏为是”，只是当时地方官员应对军需奏销定制的诸多办法之一种。事实上，地方在办理报销时使用了各种各样的应对之策，或以甲移乙凑合总数，名曰融销；或并不据实开报，以少报多，名曰冒销；而更多的则是延不造报，乃至“每积数年而一销，或数十年而一销，其银数动至数百万、数千万不等”。军需奏销在咸同之际即已遭遇困厄而难以为继。
同治三年，在户部尚书倭仁的建议下，清廷同意所有同治三年六月以前，各处办理军需未经报销各案，准将收支款目总数分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。军兴时期所有军需用饷的造册报销（除已报销的款项外），变成了开单报销。造册报销时，既有单，又有册，清单向皇帝汇报，细册则由户部审核。而开单报销就只有一个环节，即向皇帝汇报一份清单，而无须再由户部细加审核通过，即“开单者，由外核断；造册者，由部核准”。因此，时人理解，所谓开单报销，实质上就是“不经奏请于前，仅于既用后一报了事”。这种奏销的做法，与旧制有明显的不同，户部在军需报销过程中失去了原有的查究、审核、批准的责任。吴庆坻称此种情况为“开国二百二十年所未有也”。曾国藩则视朝廷此举为“中兴之特恩”。
但同治三年的奏销豁免，只针对同治三年六月之前的军需报销。同治三年六月之后的军需报销仍当遵照旧例造册，自不待言。奏销制度的矛盾实质上并没有因此次特恩而消除，而是继续拖延下来。此后，清廷军需活动仍没有停歇。太平天国起义虽被扑灭，捻军起义、回民起义又相继爆发；内乱稍平，海疆再起波澜。迨至光绪朝前期，纷纷攘攘，兴师十余省，历时十余载，仍无了日。而戡平诸乱，仍然靠的是非经制兵力勇营。其时，口岸洞开，白银外流，百货翔贵，旧日之薪粮不能用人，旧日之物价不能采办。再加上洋务渐兴，各省设厂制械，多创新规；筹防购舰，均殊于昔。一切用款非他项军需可比，难以常例相绳。《军需则例》除兵部外，户部已不适宜，工部则多化为无用。用非所销、销非所用的情况非但没有减少，相反较咸同年间更为突出。各省的应对之法，也与咸同年间如出一辙，挪东掩西，弥缝迁就，甚至将库亏或其他不能报销的非军事支出夹带进军需一并报销，以致营勇无不空之额，出入款项无不隐匿之数，报销亦无不浮之案。各省大吏非不知事后报销无凭核算，难有了局，之所以仍然肆意专擅，是因为他们知道，只要报销之前托人向户部书吏讲明部费，然后将实支款目改成户部要求的式样，令局员照样核算，造册具奏即可通过。报销惟部费是赖，部费之风遂愈演愈烈，以致出现了一种所谓的报销中介，他们在报销者与审核者之间撮合串通，帮忙讨价还价，从中抽取厘头。光绪初年，就有个叫李钟铭的山西商人，自称是工部尚书贺寿慈的亲属，与内外官吏交结往来，包揽报销业务。上述云南报销案中，涉案人太常寺卿周瑞清、户部候补主事龙继栋、御史李郁华等人，事实上也都在兼理此种营生。
各省报销以部费为护符，那么部费又从何处筹措？在正项财政支出中是没有部费一项的。也就是说，部费支出不能列入销册到户部报销，需要地方政府自筹或挪垫。各省的做法不尽相同，或“先事于公项提存，即事后于各属摊派”；或从正项钱粮外加征、附征。但无一例外，都是从各省向不报部的外销项下来解决。咸丰年间，张集馨采买军粮，担心“将来造销部费无出，曾去首府商量，每石另加五十制文，以为部费”。湘军第一次军费报销300 万两，需用部费不下数万，拟在华阳镇抽厘项下设法筹出。曾国藩称：“此款有着，则余心又少一牵挂。”报销未办，部费先筹，这种情况在光绪朝时仍一如既往，上述云南报销案中，崔尊彝在赴京办理报销之前，即已从该省的外销款捐局平余项下筹出巨额部费汇兑到京，用于打点户、工各部员吏。应该说，他走的是一条在当时再正常不过的门路。
不予部费巨款难销，给部费则例外之款尚可报销，导致的结果是“实数不准销，准销非实数”，军需奏销虚文相袭，成为官样文章。在中央视为“例不可支”，在地方却被视为“事非得已”；在中央视为“赃”，在官员却视为当然。伴随着奏销制度窳坏的是吏治的腐败和地方政府自为经理的外销财政的扩张。财政规则被视同敝履，款不虚靡的愿景只能靠办事人员赤诚无私的道德约束。光绪八年，薛福成上书户部尚书阎敬铭，建议“综核之法，只可视督抚为何如人而可否之。督抚有如曾文正、胡文忠诸公者，所请虽一概照行可也。督抚有如英西林、文质夫诸公者，所请虽一概痛驳可也”。这不啻又回到“任人不任法”的人治状态。清末陶模也有“天下合例之案卷日多，天下守法之廉吏日少”的沉痛之语。奏销制度沦为如此不堪的地步，实为为政者所始料不及。
奏销制度的窳坏，并非始自光绪朝，也并非在光绪朝时达到极致，而是奏销则例与财政实践相脱节的制度性矛盾一直被拖延掩饰，只是到了光绪朝前期，随着云南报销案发，才被充分展现出来而已。前文所揭示的云南报销案中存在的三个疑惑，足以表明奏销制度在晚清时期已陷入这样一个困局：如严格按照奏销程式，外省有好多款项即无法报销。而这些款项又是真实花出，地方政府为弥补这一财政亏空，只能通过外销的形式来筹措这笔费用。而外销的存在，却又反过来极大削弱奏销制度所赖以存在的稽核财政收支的功能；如果不严格按照则例搞变通处理，无形中增加了部吏上下其手的自由裁量权，他们会任意加大对外省的额外索求，由此必将加剧奏销环节的弄虚作假和吏治腐败。而地方政府同样不会自掏腰包，必须从外销途径来筹措这笔资金应对各部院的需索，这又将会促发奏销制度的进一步窳坏。
三
光绪六年中俄伊犁条约起争议，户部未雨绸缪，上疏筹饷办法十条，其中就有严核各地奏销的条款，但一直没能拿出切实有效的措施。云南报销案爆出后，奏销制度的窳坏一时成为清廷上下备受关切的问题，人们开始将此案视为弊极而返的一个契机。户部尚书阎敬铭治事刻核，善于理财，新任伊始即积极整饬部务，力图重整财政规制，杜绝奏销弊端。在他的主持下，户部秉公核议，拟定《内外军需善后报销章程》20条，其中户部报销章程6条，外省报销章程14条，奏准通行。户部6条是规范核销行为的，以内除户部招摇需索之由；外省14条是规范报销行为的，以外绝各省含混冒销之弊。因为军需奏销的审核还涉及到工、兵两部，新章程厘清了户部与工、兵两部在军需核销方面的管理界限，如机器局制造军火采买外洋器具等费归工部核销，海防购买外洋枪炮用款等由兵部核销。同时，为响应户部的行动，兵部于光绪八年十二月十五日奏订外省军需善后报销章程4条，工部于光绪九年三月十七日奏准各省军需善后报销章程6条。户、兵、工各部所定新章各条，其最要者有：
一是截清旧案、新案，分别开单与造册。光绪八年九月，御史梁俊上奏：各省军需用款，前经奉旨，同治三年六月以前免其造册报销，自七月起仍一体造报。原以重库储而杜浮冒。惟历年既久，用款甚繁，军需正项及善后事宜名目尤多，若必造具细册，与例吻合，往往再三驳查，稽延时日，甚至迁就挪移，串通嘱托，百弊丛生。并有应行造报之案，积欠未办，转不足以昭核实。所有光绪八年八月以前各省办理军需善后未经报销之案，着将收支款目总数，分年分起开具简明清单，奏明存案，免其造册报销。清廷接受了梁俊的建议，将同光以来的军需报销分成两个时段，以光绪八年十二月为界，前者为军需，作为旧案处理；后者为善后，作为新案处理。旧案旧办法，新案新办法。所有光绪八年十二月以前各省军需善后未经报销各案，向开单者仍开单，向造册者仍造册。九年正月以后，概令一律造册报销。
光绪八年允准的开单报销与同治三年的奏销豁免情形略有不同，那就是此次开单必须遵守户部制定的格式，先开兵勇、员弁名数与口粮实数及增勇、裁勇四柱清册，再开收支银数目四柱清册，定限速结。户部强调，酌定开单格式之意，不过易册籍之繁重归于简明，略弁勇之花名惟考实数，只要逐款明晰，即与造册无殊。在疆吏不致苦造报繁难，在部臣可详考军饷出入，不再像从前那样毫无轮廓，笼统奏销。工部6条中也有各处留防营房炮台等项及各省城壕报销须分款详开，不得仅开总数的规定；兵部章程也强调，轮船报销及购买外洋枪炮、电线等件所需运送水脚等项，亦必逐细开明报部，方准核销，不得笼统开报，以杜弊混。
一是厘定各省报销新章。户部已认识到，军需则例今昔不同，已不能尽行援引；各省章程不一，也难令强同。因此要求有条件的省份一省撰一省例，存部备查：“有奏咨各案可稽者，即可编纂；尚有未经奏咨立案，限令各省拟定章程奏明，俟各省到齐后，臣部将各省后奏案参酌定例，分前准驳刊即报销简明章程，一省各纂一例，颁发遵照办理。以后变通，随时编入，使各省支报销款目，仍系该省奏咨定案。”各省纷纷拟定本省军需章程。户部根据各省报上来的材料，比照该省以前的相关奏案，或他省同类例案，逐一核对，详加核减，能定数者立为定数，不能定数者设法稽核。浙江巡抚刘秉璋将光绪四年正月起至八年十二月底止，册造军需用款送部立案。户部当即督饬司员详细稽核，删除烦乱，定为浙省新章，具奏允准。光绪六、七、八等三年之款，均照新章办理。户部将该省送到销册按照所报章程及销过各案，逐款校对，与新的例章相符者，准其开销，不符者，概令删除。光绪十年，清廷特派户部满尚书额勒和布亲赴陕西，调查陕省外销事宜，就规复额饷、停发未支欠饷、未支廉俸饷乾分别改奖等事与该省进行了沟通，最终促成陕省厘定《军需用款章程》8条。贵州巡抚李用清也积极响应户部，参酌该省历届成案，因地因时，拟定报销省章16条。后来又发现，改编练军章程在省章内没有详细开载，致碍核销，又于光绪十一年七月申请补充。户部遂督饬司员按照原单，查照军需则例及该省历次奏咨并办过的各成案，逐款稽核，同意该省另缮清单，奏请立案，以便遵守。
一是事先立案。对于各省军兴以来新出现的洋务项目支出，需事先立案才能报销。兵部章程规定，采买外洋军火，应先将委员某人、赴何处采买、数目若干，先期报部备案；工部章程规定，各省制造洋式物件工程，应令详细奏明立案。工部称：“臣部办理各省奏销，应准、应驳原有例章可循。自中外交涉以来，各省制造军火器械暨各项兵房、炮台工程，动以物料购自外洋无例可循为辞，臣部亦以其奏明立案在先，照章准销。……凡各省局报销案件，应于创办之始，即筹定每年需款若干，奏明立案。部中核销，即以初立之案为凭。其每年立案银数，随时增减原无一定，但不得于初立之案相悬殊。”这就等于是以各省自立之案，来核各省所报之款。若所销之数与立案不符者，议驳；相符者，无不照准。需要事先立案的军需支出，除各省制造军火器械等物料外，还包括所有订购机器、雇募员工等内容；各省防营练军兵数、勇数及应支饷数；各省防军凡从前没有奏明营制、兵勇数目、口粮、军火杂用等项（以后如有增裁勇数、饷数可随时奏报）；各省设立机器局以及购买外洋枪炮、电线等件。总计常年经费若干，添购机器经费若干，事前奏明报部立案，事后方准报销。这些均为洋务新事物，部中无凭稽核，虽不能限以定数，亦当立有范围。
光绪十年，山西巡抚张之洞遵照部章，将晋省已撤暨现存各军勇数、饷数并各项薪水、杂费开单奏咨立案。户部发现该省军需报销上一案，收支各款均为开单报销，无法援照核算，只能督饬司员，检查该省历年相关奏案例章，逐款校对，其名数、饷数与例章奏案合者，悉于单内分款注明，准其立案；其有不合者，也于单内按款详注，令其删除。等到晋省下次办理此项报销时，户部即可以此次所立之案作为核销的标准。同年，浙抚将浙省留防各营实存员弁兵勇数目造具清册，送部立案。户部同样督饬司员按照原册逐款稽核，应删应减，定案后原册抄齐存部，嗣后该省销案永照此办理，随案同送，以凭核对。
户部有时也会督催各省军政大员遇事要及时立案，以便事后报销。光绪十年帮办福建军务的杨岳斌准备赴台作战，先赴安徽等地招募新军，练习洋枪、洋炮，月需饷项照楚军章程稍为变通散放，为旧例所无，中途接到户部的咨文，“该前督所募十一营，究竟官弁勇夫若干，月需饷项若干，系照何项章程开支，应请旨饬下该前督遵照臣部奏定新章，赶紧造具清册，奏咨报部立案。”杨岳斌遂迅速将详细情况报告给皇帝，请饬部立案，以便日后由福建省汇案报销。
光绪朝前期诸多整饬奏销举措的出台，应是户、兵、工等部在云南报销案发后迫于压力而做出的应对之策。这些举措力图对现行奏销制度做些修补，其主导思想是杜绝浮冒，达到内不索费而外不浮销的目的。但清廷的这些解困之方是否能振衰起敝，对日趋松弛的军需奏销制度有所改进，使其重新焕发制度威力？我们可逐项分析。
光绪八年奏准的开单报销，是继同治三年清廷又一次豁免军需奏销行为。前已述及，开单与造册，在奏销程式上存在差异。开单呈报，很少有不准之情形。因此允准开单，就等于实报实销，前此糊涂账一笔勾销。造册不仅手续繁杂，且需经过户、工等部的严密稽核，方能销账。因此，外省自然是乐于开单，而苦于造册。与同治三年一样，此次奏销豁免也奉行旧案、新案区别对待的原则，意在宽其既往，严其将来。这样，各省从同治三年到光绪八年之间的军需支出再次获得开单报销的变通处理。按理说，光绪八年以后的奏销应当走上正轨，不复再有开单。但此后各省意犹未尽，不时仍有开单之请。光绪十年七月左宗棠入闽，抽调江南各营添募援台亲军土勇，称有杂支各款不能预行开报，要求届时查照陕甘报销成案开单请销，户部认为陕甘开单报销是针对光绪八年之前的事，现在既有新章，不准再行开单，不得援引前案。光绪十五年，张之洞在办理广东军需善后报销时，因涉及款项复杂，难于造册奏销，遂申请再次开单。此次申请遭到朝廷严厉申斥。
开单之危害，正如右庶子张佩纶所指摘的那样：“夫造具细册，其弊在部中之需索，然京员朋比贪婪，形迹易彰，指摘亦易，及此云南报销所经御史劾奏也。若开单举报，则其弊在外省之浮冒，诪张为幻，发覆亦难，外重内轻，弊将杂出，因噎废食，此之谓矣。”即开单可以使部吏索取部费行为有所收敛，但却为外省浮冒打开了另一扇方便之门。不过造册是否就能杜绝外省浮冒呢？岑春煊就对此不以为然：“所报而实，则清单已足为考核之资；所报而虚，则册籍适以供舞文之具。……若必令造具清册，不过将显明易晓之总数，析为纷纭纠葛之散数，例文繁密，册籍纷陈，徒苦书吏之传抄，而于考核本案收支，仍无出入。”在他看来，无论是开单，还是造册，都很难保证外省报销绝无弊端。
让外省自立报销章程，主要目的是要解决各省饷章纷歧、报销难以一律的难题。户部在讨论御史丁振铎奏请《军需报销各款核定简明章程增入则例》一折中即已解释了原因：“自军兴以来，各省督抚及各路统兵大员，练兵募勇，所在立营。肃清以后，各就原定营制创立章程。原定营制各处不同，章程因以互异。”报销时部中无例、无案可依，为吏胥舞弊提供了可乘之机。而制定省例，“实以外省奏报之章程，为部中核销之章程”。这样，明白划一，中外共知。
允准各省自立章程，体现了朝廷对各省在军饷报销上的一种妥协。传统的军需则例，与现实太过脱节，凭此作为核销各省军需的标准，自然会弊端百出，这其实是咸同年间就已遗留下来的老问题。但跟之前的解决办法不一样，这次户部鼓励各省根据本省实际，制定出符合本省情况的省例，并以此作为该省以后报销的依据。说明户部已充分认识到各省则例难以强同，试图改变以前则例过死的情况，也使部中有案可稽，不至漫无限制。这确实比之前户部核销时毫无准的略高一筹，此举也算是没有办法的办法。但户部既同意各省自立章程，又允许其根据情况随时增减，这不啻又落入“实报实销”的旧套路。
同样，事先立案也是为了解决各省洋务日兴、军需支出耗费尤多、名目日新月异、既无定例可循、部中无凭稽核的窘况。朝廷的出发点是各省在动用军需之前，须先向有关各部提交一份备案。这份备案是事后各部核销该省军需的依据，所销之数与立案之数相符即准，不符者不准。这样，部、省两造，一报一销，均有案可凭。户部特予解释：“此非臣部好为琐碎，诚以出纳所司，不得不认真核实。且恐含糊迁就，更兹隐射招摇之弊。”事前立案，立意固无不美，但立案浮增情况仍无法杜绝。正如工部所揭示的：“当定章之始，各省立案尚能核实。无如近年以来，此等销案以成故套，其逐年自立之案，与自销之案安有不符之理？于是每年立案银数任意加增，部中即据为核销准的，是名为报部核销，不啻自用自销也。”
自用自销，又何必要立案？何必要多此奏销一举？所以事先立案对报销内容审核的约束作用是有限的。清廷试图通过报部立案，以此来杜绝各省的侵欺，这一目的很难达到。而且，各省自行立案，也同样出现已立之案与新出之案的矛盾。甲午战争期间，北洋将士出征，筹添勇营、增购船械，李鸿章事前即历数此次军需不能拘泥平常军需章程的各种情形，甚至声称既难以成例相绳，尤难于事先立案，惟在随时随事督饬经办各员核实撙节，斟酌变通，期于款不虚糜，功归实际。对于李鸿章的要求，户部束手无策，只能听之任之：“查北洋历次报部销案，多与例章未符，一经奏请，均系照案核销，臣部并未拘以常格。今该督陈奏防剿倭寇费用之巨，办理之难，将来报销到部时，臣等自应体察情形，奏明核办。惟支销既巨，弊窦易滋，相应请旨饬下北洋大臣李鸿章，严饬经办各员，核实撙节，总期功归实际，款不虚糜，是为至要。”
清朝素称以“例”治天下，在财政制度上也奉行以例治财。新的报销章程寄托了清廷规复奏销旧制的良好愿景，但自定省章、事前立案只是对现行奏销制度进行了一番修补，仍不脱以例治财的窠臼。奏销制度的内在矛盾并未彻底解决，则例与财政实践的脱节问题仍然无处不在。因此，光绪朝前期重整奏销规制，形式远胜于实质。
四
光绪朝前期，大规模的农民起义虽被扑灭，但危机仍然四伏，用当时人的话说，危机主要来自四个方面，即边方不靖、疆臣因循、国用空虚、海防粉饰。其中财政所面临的主要问题是，奏销制度废弛而流于形式，司农之官不思进取，惟以例案束缚外省。清人曾称：“本朝大弊，只三字，曰例、吏、利。”这种“吏”操纵“例”以取“利”的情形，在军需报销方面表现得更为突出。外省为求不被驳查，但求合例造报，真账隐匿，反以假账示人，中央全然不知各省财政之虚实。
光绪八年，云南报销案发，军需奏销过程中的黑暗内幕被充分暴露。阎敬铭出任户部尚书后，开始厉行整饬，重整奏销规制，相继推出自定省章、事前立案、编订黄册等举措，力图重新发挥奏销稽核全国财政收支的功能。兵、工两部也随之响应。但各部力图在奏销制度框架下所做的一系列技术上的改进，对国家财政制度的完善难期成效。表现在：部费陋习仍难以根绝，这种潜规则甚至在国罹大难之时竟未稍减；外销收支仍继续膨胀，虽经多次整饬，各省终未将外销和盘托出。其不肯径情直达的原因是怕中央夺去了其自专之费，由此失去自由裁量之权。户部手里所掌握的，仍然是“一片糊涂账目”。这说明，仅仅靠奏销制度的规复或修补，已不足以彻底改变清季财权分散、财政秩序混乱不堪的局面。
云南报销案昭示于时人的是，现行军需奏销制度已陷入进退维谷的两难境地而难以为继。奏销制度的不健全导致了吏治腐败和各省外销财政的扩张，而吏治腐败和外销扩张又进一步促发了奏销制度的败坏。如此恶性循环，在既定的制度环境下且难以得到有效的化解。严峻的财政现实产生了对财政制度变革的内在需求，但其时制度供给却出现了短板，为政者所赖以决策的制度资源仍取之于祖宗之法。制度变迁陷入锁定状态，难以有效实现。清廷当时所面临的这种窘境，如其说是一个制度困局，毋宁说是一场治理危机，这表明以例治财这种传统的财政治理路径已趋于末路。解决危机的出口在于引入现代财政预算制度，而这到清末宪政时期才有所尝试。在光绪朝前期，无论是疆臣还是计臣，都还不具有这样的先见之明。
作者：陈勇，安徽大学经济学院暨创新发展战略研究院教授。
来源：原载于《学术研究》
