戴北方:寻求社会最大公约数——深圳市政协立法协商工作的探索

2018-08-06 来源:

(作者系第十一、十二届广东省政协常委,第六届深圳市政协主席)

  深圳是一座因法而生、依法而兴的城市,1980年8月26日,全国人大常委会通过《广东省经济特区条例》,深圳经济特区因此而成立,这一天也成为了深圳经济特区的生日。特区成立38年来,法治建设取得了显著的成就。目前,深圳已成为全国立法数量最多的城市,法治政府建设、法治环境均走在全国前列。深圳市政协长期致力于推动深圳法治建设,连续提出《把深圳建设成一流法治城市的建议》、《建设一流法治政府》、《建设一流法治社会》等提案,并被确定为市政协建议案或1号提案。
  2015年6月,我当选深圳市政协主席后就在思考一个问题,深圳的法治建设虽然取得了显著的成绩,但仍有不尽人意的地方。政协人才济济,协商平台优越,能否在提高立法质量,推动科学立法、民主立法方面做一些探索,有所作为?于是我产生了政协开展立法协商工作的想法。
  政协是否开展立法协商工作

  起初我们对开展这项工作也有担心犹豫,社会上对这个问题也有一些争议。直到2016年4月,深圳市政协副主席王璞率调研组北上武汉、北京等地学习考察时发现,多年来,全国各地对开展立法协商工作进行了大量的探索,成都、南京、北京等地已开展了立法协商工作。调研组到全国政协请示汇报时,得到了全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅同志的鼓励和支持,大家才放下了思想包袱。全国政协在“两会”期间曾就国家《慈善法》等立法工作开展了协商,也在双周协商会上专门就国家立法进行协商,取得了较好的效果,在社会上获得了良好反响。
  2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》曾明确提出,“发挥各协商渠道自身优势,做好衔接配合,不断健全和完善社会主义协商民主制度”。可见,人民政协开展立法协商是落实文件精神的内在要求和重要举措,是政协履行职能的题中应有之义。政治协商是对国家和地方的大政方针,以及政治、经济、文化、社会生活中的重要问题,在决策前和决策实施过程中进行协商,这当然包括立法工作,因为无论是国家还是地方,政治、经济、文化、社会生活中的重要问题如何解决、大政方针如何实施,都要通过法律形式来明确。所以,对立法工作开展协商,完全包含在政协章程对政治协商内容的规范化表述中。
  党的十八大以来,人民政协协商民主建设进入新阶段,我们更加坚信,在政协开展立法协商既是实现各界别委员有序参与立法的途径与方式,又是推进科学立法、民主立法的重大改革探索。深圳市政协开展立法协商工作有许多优势和良好条件,近年来更是提出建设“法治中国示范城市”的目标,进一步将法治化作为全面深化改革的突破口,通过立法创新最大限度地创造“制度红利”。深圳市委、市人大、市政府也高度重视立法工作,强调立法质量,强调科学立法、民主立法。深圳市政协约有6%的委员拥有法律背景或从事法律相关工作;本届的政协领导班子(党组成员)中有将近一半的人拥有丰富的法律工作经验,这样的法律背景在各地政协组织中不多见。综合来看,深圳市政协开展立法协商工作可谓是占尽天时地利人和。
  制度先行是我们开展立法协商工作的第一步
  经过考察调研,市政协起草了相关调研报告,并代市委办公厅起草了《关于在市政协开展立法协商工作的意见的通知》文件。2016年6月7日,市委办公厅将文件正式印发到包括中央驻深单位的所有部门。该意见明确市政协在立法协商中的工作内容、基本程序和工作机制,确立由党委领导、政协参与的立法协商工作机制,要求市政协以年度立法计划和事关人民群众切身利益的立法项目为重点开展立法协商工作。来自党委的支持给政协开展立法协商工作吃了“定心丸”。这份文件不仅明确了政协在立法协商中的内容、程序和工作机制,更为今后立法协商工作的开展保驾护航,做好了顶层设计,将其纳入全市的工作大局中。
  同时,市政协加强建章立制工作,为开展立法协商工作建立系列工作机制、制定系列配套制度,确保市政协立法协商工作有序运作。我们强化党的领导,成立了市政协开展立法协商工作领导小组,由副主席任组长,并成立立法协商咨询委员会,聘请了具有法学背景或从事法律工作的29名咨询委员,保证立法协商工作质量。制定《政协深圳市委员会开展立法协商工作实施办法》和《深圳市政协开展立法协商工作方案》《深圳市政协开展立法协商咨询委员工作规则》《深圳市政协开展立法协商工作流程图》等制度;市人大常委会法工委、市政府法制办和市政协社法民宗委三方还共同签署了《关于建立和完善在深圳市政协开展立法协商工作机制的会议纪要》,健全了工作层面对接机制。
  精心挑选法规项目,广泛深入地开展立法协商
  政协不可能对人大、政府所有立法项目开展协商,我们精心挑选立法协商项目,每年的市人大年度立法计划和市政府年度立法工作计划是必选的项目,此外,还选取事关深圳改革发展全局、人民群众切身利益的地方性法规和政府规章,如《深圳经济特区食品安全监督条例》、《深圳经济特区国家自主创新示范区条例》、《深圳市公共信用信息管理办法》、《深圳市生产经营单位安全生产主体责任规定》等等,组织开展协商。
  市政协每一个参与协商的立法项目都要经历“循环协商圈”。立法项目从市人大、市政府党组出发,经过市委交办到市政协党组,市政协立法协商工作领导小组审定并确定工作方案后,第一时间组织实施。通过座谈会、调研、专题协商等步骤,反复征求意见建议,形成《立法协商建议报告》,经立法协商工作领导小组审议、市政协党组讨论通过后,再次报送市委并交办给市人大、市政府。最后,市人大、市政府将意见建议采纳的结果反馈市政协。
  每次立法协商工作都针对不同项目内容,以多种形式广泛听取并征求全部政协委员、咨询委员和各民主党派、各界别意见,实现充分协商。在已开展的八次立法协商工作中,我们共召开各类座谈会80余场,组织市内外调研考察20余次,共征求市政协委员、咨询委员、各民主党派及有关方面意见5000余人次。